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I. Einführung: Historische Entwicklung von Verwaltungsakt und Rechtsnorm

In den siebziger Jahren gab es in Deutschland erhebliche Auseinandersetzungen um die Einordnung von Verkehrszeichen. Der bayerische Verwaltungsgerichtshof wollte seinerzeit die in der deutschen Straßenverkehrsordnung  *1 vorgesehenen und auf dieser Grundlage erlassenen Straßenverkehrszeichen als Rechtsverordnungen behandeln, was zur Folge gehabt hätte, dass eine Anfechtungsklage vor dem Verwaltungsgericht nach § 42 Abs. 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) gegen Verkehrszeichen nicht zulässig gewesen wäre. Das Bundesverwaltungsgericht entschied anders und ordnete die Verkehrszeichen als Verwaltungsakte in Form von Allgemeinverfügungen (§ 35 Satz 2 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG)) ein mit der Folge, dass Verkehrszeichen in Deutschland heute von allen Verkehrsteilnehmern mit der Anfechtungsklage angefochten werden können.  *2

Im Übrigen ist es um die Allgemeinverfügung in Deutschland eher still geblieben; es gibt aus neuerer Zeit  *3 vergleichsweise wenige wissenschaftliche Abhandlungen, die sich mit den Problemen der Allgemeinverfügung befassen.  *4 In der Praxis macht die Abgrenzung von Allgemeinverfügung und Rechtsverordnung in Deutschland nur in wenigen speziellen Fallgestaltungen Schwierigkeiten.  *5 Dies liegt vor allem an den im deutschen Verfassungsrecht entwickelten klaren formalen Konturen des Begriffs der Rechtsverordnung (s. unten IV.); die Konturen der Allgemeinverfügung sind demgegenüber trotz ihrer Legaldefinition in den Verwaltungsverfahrensgesetzen (§ 35 VwVfG und entsprechende Länderregelungen) und mancher Bemühungen in der Wissenschaft nach wie vor verwaschen.

Intensivere Diskussionen um die Abgrenzung von Rechtsverordnungen auf der einen und Allgemeinverfügungen auf der anderen Seite wurden in Deutschland im ausgehenden 19. Jahrhundert geführt, in der Zeit also, in der die Fundamente des modernen Verwaltungsrechts gelegt wurden. Sie waren seinerzeit Teil der auch aus machtpolitischen Gründen kontrovers geführten Diskussion um den Gesetzesbegriff.  *6 Aus dieser Zeit stammt auch der von Richard Thoma  *7 geprägte Begriff der Allgemeinverfügung. Es erscheint deshalb sinnvoll, zu Beginn der Überlegungen einen Blick auf die historische Entwicklung der Problematik zu werfen.

1. Ausgangspunkte: Abstrakt-generelle Normen und individuell-konkrete Verfügungen

Im ausgehenden 19. Jahrhundert bestand die Notwendigkeit, zwischen dem Gesetzesbegriff auf der einen und dem Begriff der Verwaltungsverfügung auf der anderen Seite eine begrifflich-systematische Unterscheidung zu treffen. Der Erlass förmlicher Gesetze war nach den Verfassungen des 19. Jahrhunderts den Parlamenten vorbehalten, während alle anderen Formen hoheitlichen Handels der Exekutive und damit den herrschenden Fürsten vorbehalten blieben. Da das Parlamentsgesetz auf abstrakt-generelle Eingriffe in Freiheit und Eigentum beschränkt, bedeutete dies zugleich auch eine Begrenzung seiner Macht gegenüber der Exekutive, die nur bei Eingriffen in Freiheit und Eigentum  *8 der Ermächtigung durch ein Parlamentsgesetz bedurfte,  *9 im übrigen durch Verwaltungsverfügungen gleichsam autonom konnte, soweit sie damit nicht gegen die Bestimmungen von Parlamentsgesetzen verstieß.  *10 Diese Abgrenzung entspricht der klassischen Gewaltenteilung: Die Legislative erlässt abstrakt-generelle Rechtsnormen, die Exekutive vollzieht diese mit individuell-konkreten Einzelakten entsprechend den gesetzlichen Vorgaben. In der Realität legislativen und exekutiven Handelns wurde diese klare begriffliche Trennung nicht durchgehalten. Es bildeten sich verschiedene Mischformen. Das materielle Gesetz galt (und gilt noch heute) freilich nach wie vor als Inbegriff einer abstrakt-generellen Regelung, also als Regelung für eine unbestimmte Zahl von Personen und zugleich eine unbestimmte Anzahl von Fallgestaltungen. Der Verwaltungsakt dagegen galt (und gilt noch heute) als das klassische Instrument zur Umsetzung der der gesetzlichen Vorgaben im Einzelfall und damit als eine auf individuelle und zugleich konkrete Einzelfälle beschränkte Handlungsform.  *11 Ein individueller Einzelfall liegt vor, wenn einzelne Personen verpflichtet werden, ein konkreter Einzelfall liegt vor, wenn die Verpflichtung sich auf bestimmte einzelne Anlässe bezieht.

Beispiele: Abstrakt-generell ist die Regelung in den Landesbauordnungen, wonach, wer eine bauliche Anlage errichten will, der Genehmigung durch die zuständige Behörde bedarf und einen Anspruch auf die Baugenehmigung hat, wenn sein Vorhaben allen einschlägigen Vorschriften entspricht. Individuell-konkret ist dagegen die in Umsetzung dieser Vorschrift erlassene Baugenehmigung: Der Bauherr B erhält die Erlaubnis, nach Maßgabe des Genehmigungsantrags die geplante bauliche Anlage zu errichten.

2. Individuell-abstrakte Regelungen durch Verwaltungsakte

Eine Beschränkung exekutivischen Handelns auf individuell-konkrete Maßnahmen wird den Bedürfnissen der Praxis nicht gerecht.. Eine effektive Verwaltung muss beispielsweise Verfügungen erlassen können, die dauerhaft wirksam bleiben. Das gilt sowohl für Genehmigungen als auch für Verbotsverfügungen. Schon früh anerkannt war deshalb der Verwaltungsakt mit Dauerwirkung, der den Adressaten unter bestimmten Voraussetzungen dauerhaft etwas erlaubt, gebietet oder verbietet.

Beispiele: Einem Gastwirt wird auf seinen Antrag hin der Betrieb einer Gaststätte (z.B. eines Restaurants) erlaubt. Diese Erlaubnis gilt vom Zeitpunkt der Bekanntgabe an solange, bis der Gastwirt den Betrieb der Gaststätte aufgibt. Wenn die Erlaubnis nicht ausnahmsweise befristet wird, gilt sie also für die Zukunft weiter. Es handelt sich um einen Dauer-VA. Gleiches gilt für Untersagungsverfügungen: Dem Kaufmann wird untersagt, selbständig ein Ladengeschäft zu betreiben, weil er sich als unzuverlässig erwiesen hat.  *12 Dieses Verbot wirkt aber vom Zeitpunkt der Bekanntgabe des Verwaltungsakts dauerhaft, d.h. solange, bis es wieder aufgehoben wird. Auch Gebote mit Dauerwirkung sind nicht selten: Ein Steuerpflichtiger wird durch VA verpflichtet, jeweils zum Beginn eines jeden Monats Einkommensteuervorauszahlungen in einer bestimmten Höhe zu leisten.

Mit den beschriebenen Maßnahmen werden zwar jeweils individuelle Einzelfallregelungen getroffen, also Regelungen gegenüber bestimmten einzelnen Adressaten. Da sie aber jeweils Dauercharakter haben, also die Rechte und Pflichten für einen bestimmten oder unbestimmten Zeitraum dauerhaft oder wiederkehrend zu bestimmten festen Zeitpunkten festlegen, handelt es sich um individuell-abstrakte Regelungen. Derartige Regelungen wurden von Anfang an auch als Verwaltungsverfügungen (bzw. als Verwaltungsakte) anerkannt und als Mittel des Gesetzesvollzugs zugelassen. .  *13 Für die Erfüllung des Einzelfallerfordernisses reicht hier der individuelle Bezug der Regelung auf einzelne bestimmte Personen.

3. Generell-konkrete Regelungen

Unabhängig davon wurde in der Verwaltung aber auch die Notwendigkeit gesehen, anlassbezogen gegenüber einer Vielzahl von Personen gleichzeitig eine etwa zur Gefahrenabwehr erforderliche Regelung zu treffen. In diesen Fällen wird die Regelung zwar als Reaktion auf einen konkreten Anlass, etwa eine konkrete Gefahrensituation, aber gegenüber einer Vielzahl von Personen getroffen. Steht die Zahl der von der Regelung betroffenen Personen bei Erlass der Verfügung namentlich fest, kann also von vornherein oder im Nachhinein festgestellt werden, wer zu dem Personenkreis gehört, der von der Anordnung betroffen ist, spricht man von nicht von Allgemein- sondern von Sammelverfügungen.

Beispiele: Eine Verfügung richtet sich „an alle Eigentümer einer bestimmten Straße”. Sie werden verpflichtet, ihre Grundstücke an das gerade errichtete Schmutzwassersiel anzuschließen. Oder: Durch Megaphon wird die Anordnung getroffen, dass alle im Stadion befindlichen Personen aufgefordert werden, das Stadion zu räumen. Hier handelt es sich jeweils um Verwaltungsakte.

Problematischer dagegen ist die Konstellation, in der eine Verfügung aus einem konkreten Anlass an eine im Erlasszeitpunkt noch unbestimmte Zahl von Personen gerichtet wird. In diesem Fall wird auf die Individualität der Regelung praktisch verzichtet. Das Einzelfallerfordernis kann dann nur noch durch die Konkretheit der Regelung erfüllt werden. Dies wurde als ausreichend angesehen, wenn der Anlass ein sehr konkreter ist, der sich vor allem zeitlich auf eine bestimmte Situation begrenzen lässt.  *14 Insoweit sah man die VA-Qualität noch als erfüllt an. Hierfür prägte Thoma später den Begriff der Allgemeinverfügung.  *15 Dabei stellte sich allerdings die Frage, ob sich bei einem Verzicht auf die Bestimmtheit des Personenkreises noch eine Abgrenzung zum Bereich der abstrakt-generellen Regelungen durch Rechtsnormen finden lässt.  *16 Es lassen sich praktisch keine generell-konkreten Regelungen denken, weil Regelungen, die eine unbestimmte Zahl von Personen erfassen, notwendigerweise nicht (ganz) konkret sein können, sondern stets zugleich eine unbestimmte Vielzahl von Fällen betreffen.  *17

4. Abstrakt-generelle Gesetze und Einzelfallgesetze

Umgekehrt blieb es auch im Hinblick auf den Gesetzesbegriff nicht bei der systematisch begründeten, letztlich aber auch machtpolitisch motivierten Beschränkung gesetzlicher Bestimmungen auf abstrakt-generelle Regelungen. Es zeigte sich, dass es nicht möglich war, die Kompetenz des Gesetzgebers zur Normsetzung allein aus systematischen Gründen auf abstrakt-generelle Regelungen zu beschränken. Ein vom Parlament in einem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren erlassenes Gesetz mit einem individuell-konkreten Inhalt bleibt doch ein Gesetz, jedenfalls im förmlichen Sinn. Ob der Gesetzgeber ein Gesetz mit einem individuell-konkreten Inhalt erlassen darf, ist heute keine Frage der Handlungslehre mehr, sondern des übergeordneten Verfassungsrechts. Bereits zur Wende zum 20. Jahrhundert setzte sich die Auffassung durch, dass die Gesetzgebung nicht von vornherein auf abstrakt-generelle Regelungen beschränkt sei, sondern auch Einzelfallgesetze erlassen werden können, also Gesetze, die sich auf bestimmte Personen oder einen bestimmbaren Personenkreis beziehen,  *18 soweit das materielle Verfassungsrecht das nicht ausschließt.

II. Wandlungen der Handlungsformenlehre

1. Stadium der logisch-systematischen Handlungsformenlehre

Die Entwicklung der Handlungsformenlehre in Deutschland war Folge der staatsrechtlichen Situation in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts, die eine Abgrenzung der Kompetenzen von Volksvertretungen auf der einen und der monarchisch geprägten Exekutive auf der anderen Seite erforderte. Da sich die Kompetenzen der Volksvertretungen im Wesentlichen auf die Mitwirkung an der Gesetzgebung beschränkten, stand der Begriff des Gesetzes im Mittelpunkt. Ziel war die Entwicklung von Kriterien zur trennscharfen Abgrenzung der verschiedenen in der Praxis auftretenden Maßnahmen und eine die eindeutige Zuordnung zu einer der Kategorien der Handlungsformen. Die Handlungsformenlehre sollte ein Raster bereitstellen, das es ermöglichen sollte, administrative Maßnahmen nach begrifflichen Kriterien und unabhängig von ihrem konkreten Regelungsinhalt einer einzigen Handlungskategorie zuzuordnen.  *19 Dieses Ziel erklärt die erheblichen begrifflichen und definitorischen Bemühungen der damaligen Zeit, in der es für die Verwaltung noch keine ordnenden Verfahrensgesetze gab. Die Lücke, die sich wegen des Fehlens gesetzlicher Regelungen auftat, wurde zu einem wesentlichen Teil von der in der Wissenschaft entwickelten Systematik und Rechtsdogmatik geschlossen. Dadurch entstand der Eindruck eines quasi-normativen Charakters der Systematik der Handlungsformen.

2. Gesetzgeberische Bestimmung der Handlungsformen

Thoma  *20 stellte als einer der ersten die These von der logisch-begrifflichen Unterscheidbarkeit von Verwaltungsakt und Rechtsverordnung ernsthaft in Frage. Er ging von einer möglichen Parallelität beider Rechtsinstitute aus, weshalb – ganz im Sinn der modernen Handlungsformenlehre – der gesetzgeberischen Entscheidung über die Rechtsform maßgebliche Bedeutung zukommen müsse. Von manchen unbemerkt  *21 veränderten sich in Deutschland spätestens in der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts Funktionen und Bedeutung der Handlungsformenlehre. Die Merkmale „abstrakt-generell” und individuell-konkret” traten als Kriterien der begrifflichen Einordnung von Gesetzen, Rechtsverordnungen, Satzungen oder Verwaltungsakten in den Hintergrund; es kommt heute vielmehr darauf an, ob eine Regelung im parlamentarischen Gesetzgebungsverfahren in der Form eines Gesetzes oder auf der Grundlage einer speziellen Verordnungsermächtigung in der Form einer Rechtsverordnung erlassen worden ist..  *22 Ein Gesetz verliert danach seinen Rechtscharakter als Gesetz nicht deshalb, weil es keine abstrakt-generellen Regelungen oder weil es Regelungen nur für den Innenbereich der Verwaltung enthält. Gleiches gilt für Rechtsverordnungen und Satzungen. Inzwischen ist allgemein anerkannt,

–     dass der Gesetzgeber an die Kategorien der Handlungsformenlehre nicht gebunden ist, sondern die von ihm eingeführten Instrumente im Rahmen des jeweils beachtlichen Verfassungsrechts eigenmächtig zuordnen kann,

–     dass es keinen numerus clausus der Handlungsformen (mehr) gibt, sondern neben den klassischen weitere Handlungsformen sui generis existieren oder entwickelt werden können,

–     dass sich das Postulat trennscharfer logisch-systematischer Abgrenzung von Handlungsformen nicht aufrechterhalten lässt, weil in materieller Hinsicht Überschneidungen möglich sind.

Mit der vom Gesetzgeber oder vom Verordnungsgeber implizit vorgenommenen Einordnung einer Maßnahme in eine der Kategorien der Handlungsformen werden die Weichen  *23 für die dazugehörigen Rechtsfolgeregelungen gestellt: Ist entschieden, dass eine bestimmte Maßnahme als Verwaltungsakt anzusehen ist, dann folgt daraus regelmäßig automatisch, welche Verfahrensvorschriften einzuhalten waren, welche Verbindlichkeit sie hat und auf welche Weise Rechtsschutz gewährt werden kann. Auch für die Rechtsverordnung gilt, dass ihr Erlass an bestimmte Vorschriften geknüpft ist, die eingehalten werden müssen, auch wenn im Fachrecht nicht selten darüber hinaus für bestimmte Rechtsverordnungen zusätzliche Anforderungen an das Verfahren usw. gestellt werden können und müssen.

Beispiel: So enthält Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG das sog. Zitiergebot, wonach in einer Rechtsverordnung zwingend die Ermächtigungsgrundlage angegeben werden muss, auf welche die Rechtsverordnung gestützt werden soll. Nach Art. 82 Abs. 1 Satz 2 GG werden Rechtsverordnungen von der Stelle, die sie erlässt, ausgefertigt und vorbehaltlich anderweitiger gesetzlicher Regelung im Bundesgesetzblatte verkündet. Für Naturschutzverordnungen beispielsweise stellt das Landesrecht zusätzliche Anforderungen an das Verfahren auf, wie etwa ein Auslegungs- und Einwendungsverfahren (vgl. § 11 Hamburgisches Naturschutzgesetz).

3. Keine Bindung des Gesetzgebers an die Kategorien der Handlungsformenlehre

Der Gesetzgeber ist heute bei der Bestimmung von administrativen Maßnahmen nicht an logisch-systematische Kriterien oder an andere materielle Vorgaben der Rechtsformenlehre gebunden. Er kann – vorbehaltlich der unten behandelten verfassungsrechtlichen oder sonstigen höherrangigen Vorschriften – den von ihm vorgesehenen Maßnahmen vielmehr diejenige Handlungsform zuweisen, die er für die geeignete hält. Ob es sinnvoll ist, in diesem Zusammenhang bei Gesetzen, Rechtsverordnungen oder Satzungen, die nur einzelne Fälle regeln, von „nur formellen” Gesetzen, „nur formellen” Rechtsverordnungen oder „nur formellen” Satzungen zu sprechen,  *24 erscheint zweifelhaft, weil daraus weder für die Einordnung noch für die Frage der Verfassungsmäßigkeit irgendetwas folgt. Maßgebend für das anwendbare Verfahrensrecht, die Anfechtbarkeit und die Verbindlichkeit ist nicht, ob die Regelungen abstrakt-genereller oder individuell-konkreter Natur sind, sondern ob sie „als” Gesetz, Rechtsverordnung, Satzung, also in der für diese Rechtsnormen maßgeblichen Form von den hierfür zuständigen Gremien bzw. Personen erlassen worden sind.

Wenn die Bestimmung der Handlungsformen keine Frage der logisch-systematischen Einordnung, sondern dem Gesetzgeber überlassen ist, führt das allerdings zu einem gewissen Verlust von Systemgerechtigkeit. Dies zeigt sich etwa im Bereich des Planungsrechts, wenn sich neue Planungsinstrumente nicht zuordnen lassen.

Beispiele: Der Bebauungsplan ist nach § 10 Abs. 1 BauGB als Satzung (in Hamburg nach dem Bauleitplanfeststellungsgesetz  *25 als Rechtsverordnung) zu behandeln, obwohl es sich in systematischer Hinsicht ebenso gut um einen Verwaltungsakt in Form einer Allgemeinverfügung handeln könnte, wie das etwa bei den Planfeststellungsbeschlüssen (§§ 72 ff. VwVfG) der Fall ist.  *26 Raumordnungspläne sind in einigen Bundesländern als Rechtsverordnungen ausgestaltet, in anderen dagegen als Normen ohne generelle  *27 Außenwirkung. Die Ausweisung von Wasserschutzgebieten (§ 51 Abs. 1 Satz 1 WHG) erfolgt durch Rechtsverordnung; bei Schutzgebieten des Naturschutzrechts ist es nach § 22 Abs. 2 BNatSchG Sache des Landesgesetzgebers, über die Form und Verfahren der Ausweisung zu entscheiden.  *28

4. Verfassungsrechtliche Grenzen bei der Wahl der Handlungsform

a) Verfassungsrechtliche Funktionenordnung

Der Gesetzgeber muss bei der Bestimmung der Handlungsform allerdings darauf achten, dass höherrangiges Recht, insbesondere Verfassungsrecht, nicht verletzt wird. Hierzu gehört zunächst die verfassungsrechtliche Funktionenordnung, die sich aus dem Gewaltenteilungskonzept der Verfassung ergibt.  *29 Hierzu führt das Bundesverfassungsgericht in einem Fall, in dem der Gesetzgeber die Planung des Abschnitts einer Eisenbahnlinie unmittelbar durch ein Gesetz vorgenommen hatte, aus:  *30

„Im freiheitlich-demokratischen System des Grundgesetzes fällt dem Parlament als Legislative die verfassungsrechtliche Aufgabe der Normsetzung zu. Nur das Parlament besitzt hierfür die demokratische Legitimation (vgl. BVerfGE 34, 52 (59); 49, 89 (124 ff.); 68, 1 (87)). Der Exekutive obliegt die Regierung und die Verwaltung (BVerfGE 30, 1 (28)). Zu ihren Aufgaben gehört die Vollziehung von Gesetzen im Einzelfall, wie sich bereits aus der Bezeichnung „vollziehende Gewalt” in Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG ergibt (vgl. auch BVerfGE 83, 60 (72); 93, 37 (67))”.

Nach diesen allgemeinen Formulierungen gelangt das Gericht aber gleichwohl zur Zulässigkeit dieser einzelfallbezogenen Planungsentscheidung über die Eisenbahntrasse. Wörtlich heißt es weiter:

„Dem Grundgesetz kann nicht entnommen werden, dass es von einem Gesetzesbegriff ausgeht, der nur generelle Regelungen zulässt. Dies bestätigen sowohl Art. 19 Abs. 1 Satz 1 GG, der Einzelfallgesetze nicht generell, sondern nur in seinem Gewährleistungsbereich ausschließt, als auch Art. 14 Abs. 3 Satz 2 GG, der dem Gesetzgeber ausdrücklich die Möglichkeit der Enteignung durch Gesetz eröffnet. Mit der Planung eines einzelnen Vorhabens greift der Gesetzgeber mithin nicht notwendig in die Funktion ein, die die Verfassung der vollziehenden Gewalt oder der Rechtsprechung vorbehalten hat.”

b) Das Verbot von Einzelfallgesetzen

Unabhängig davon, wie man Art. 19 Abs. 1 Satz 1 GG zu verstehen hat, ergibt sich aus der Vorschrift schon ihrem Wortlaut nach kein allgemeines Verbot von Einzelfallgesetzen. Vielmehr heißt es dieser Verfassungsnorm wörtlich:

„Soweit … ein Grundrecht durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes eingeschränkt werden kann, muss dies allgemein und nicht nur für den Einzelfall gelten.”

Danach werden „Einzelfallgesetze” nur im grundrechtlichen Gewährleistungsbereich ausgeschlossen. Außerdem wird der Begriff des Einzelfallgesetzes sehr eng verstanden. Ein unzulässiges Einzelfallgesetz liegt danach nicht schon dann vor, wenn das Gesetz nur einen oder wenige Anwendungsfälle hat. Vielmehr wird das Verbot des Einzelfallgesetzes lediglich als Ausprägung des Verbots einer sachlich nicht gerechtfertigten Ungleichbehandlung angesehen. Insoweit folgt aus der weitgehend akzeptierten Rechtsprechung des BVerfG,  *31 dass die Formulierung „muss dies allgemein und nicht nur für den Einzelfall gelten” lediglich eine willkürliche Einzelfallgesetzgebung ausschließen soll. Insoweit handelt es sich um eine Ausprägung des allgemeinen Gleichheitssatzes nach Art. 3 Abs. 1 GG. Gibt es sachliche Gründe dafür, in einem Gesetz nur einen einzigen Fall zu regeln, dann liegt kein Verstoß gegen Art. 19 Abs. 1 Satz 1 GG vor. Dies gilt konsequenterweise nicht nur für das Parlamentsgesetz, sondern auch für Rechtsverordnungen,  *32 die sich ja auf eine entsprechende gesetzliche Ermächtigung stützen müssen, die Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung hinreichend bestimmt.

Auch Art. 14 Abs. 3 Satz 2 GG kann als Beleg herangezogen werden, der dem Gesetzgeber ausdrücklich die Möglichkeit der Enteignung durch Gesetz eröffnet. Von dieser Möglichkeit darf der Gesetzgeber nach der Rechtsprechung des BVerfG  *33 zwar nur unter engen Voraussetzungen Gebrauch machen, er wird aber nicht durch die Handlungsformenlehre daran gehindert. Vor dem Hintergrund der normativen Handlungsformenlehre sind die beiden hier interessierenden Handlungsformen – Allgemeinverfügung und Rechtsverordnung – zunächst voneinander getrennt daraufhin zu untersuchen, welche Kriterien erfüllt sein müssen, damit man jeweils getroffene Regelungen der einen oder anderen Handlungskategorie zuordnen kann.

5. Handlungsformen sui generis

Wenn der Gesetzgeber bzw. die erlassende Behörde die Rechtsform nicht ausdrücklich durch entsprechende Bezeichnung bestimmt hat und sich aus der Wahl des Verfahrens auch keine Rückschlüsse auf die vom Urheber beabsichtigte Rechtsform ziehen lassen, scheidet eine Zuordnung nach formellen Kriterien ausnahmsweise aus. Dann erst werden die in der Rechtsdogmatik entwickelten materiellen Abgrenzungskriterien relevant. Man wird dann versuchen, die vom Gesetzgeber vorgesehene Maßnahme einer der klassischen Handlungsformen zuzuordnen. Auch dann ist aber denkbar, dass es sich um Hoheitsakte sui generis handelt, die sich keiner der geregelten Handlungstypen zwanglos zuordnen lassen.

Beispiele: Allgemeinverbindlichkeitserklärung von Tarifverträgen gem. § 5 TVG (BVerfGE 44, 322 (338); 80, 355 (364)); teilweise die Regionalpläne des Raumordnungsrechts (vgl. BVerwGE 120, 87 (96)).

Es ist verfassungsrechtlich nicht zwingend geboten, in solchen Fällen die Maßnahmen einer der klassischen Handlungsformen zuzuordnen. Es gibt keinen numerus clausus der Handlungsformen.  *34 Lässt sich ein Handlungstypus keiner der klassischen Handlungsformen zuordnen, kommt auch eine Einordnung als Handlungsform „sui generis” in Betracht. Allerdings muss bei Hoheitsakten sui generis jeweils entschieden werden, welche Regeln hinsichtlich des Verfahrens, der Verbindlichkeit und der Anfechtbarkeit gelten sollen. Diese Aufgabe muss ggfs. die Rechtsprechung übernehmen.

Beispiele: So hat die Rechtsprechung die Möglichkeit einer Normenkontrolle von Flächennutzungsplänen mit Konzentrationsflächen angenommen, obwohl es sich bei den Flächennutzungsplänen regulär nicht um Satzungen oder Rechtsverordnungen handelt (BVerwGE 128, 382 (384); 117, 287 (292); 118, 217 (225)). Gleiches gilt auch für die Festlegung von Ziele der Raumordnung (§ 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG) in solchen Raumordnungsplänen, die nach der landesrechtlichen Ausgestaltung der Raumordnungsplanung keine Rechtsverordnungen sind.

III. Die Allgemeinverfügung

1. Die gesetzliche Definition der Allgemeinverfügung

Als Allgemeinverfügung bezeichnet § 35 Satz 2 VwVfG einen Verwaltungsakt,

„der sich entweder an einen nach allgemeinen Kriterien bestimmten oder bestimmbaren Personenkreis richtet (personale Allgemeinverfügung) oder die öffentlich-rechtliche Eigenschaft einer Sache bzw. ihre Benutzung durch die Allgemeinheit betrifft (dingliche Allgemeinverfügung).”

Damit muss die Allgemeinverfügung zunächst sämtliche Tatbestandsmerkmale eines Verwaltungsakts (§ 35 Satz 1 VwVfG) erfüllen und dann in Bezug auf den Einzelfall den Modifizierungen des § 35 Satz 2 VwVfG genügen. Dabei geht es um eine Modifizierung im Hinblick auf die von der Verfügung betroffenen Adressaten, bei denen es sich um Personenmehrheiten handelt, die zwar bestimmbar sein muss, aber im Zeitpunkt des Erlasses noch nicht individuell feststeht. Diese Modifizierungen werfen sowohl in der ersten Alternative (personale Allgemeinverfügung) als auch in der zweiten (dingliche Allgemeinverfügung) Abgrenzungsprobleme auf, weil insoweit brauchbare Kriterien zur Begrenzung ihres Anwendungsbereichs gesucht werden müssen. Da die Verwaltungsbehörden nur im Rahmen gesetzlicher Ermächtigungen (Delegation oder Autonomie) zum Erlass von Rechtsnormen berechtigt sind, dürfen sie aus verfassungsrechtlichen Gründen nicht mit Hilfe des Instruments der Allgemeinverfügung abstrakt-generelle Normsetzung betreiben.  *35

a) Personale Allgemeinverfügung

Als personale Allgemeinverfügung lässt sich nach der gesetzlichen Definition eine (konkrete) hoheitliche Regelung einer Verwaltungsbehörde mit Außenwirkung bezeichnen, die sich an eine nach allgemeinen Kriterien bestimmbare Personenmehrheit richtet und insoweit genereller Natur ist. Dass der Personenkreis bestimmbar sein muss, unterscheidet die personale Allgemeinverfügung nicht prinzipiell von einer Rechtsnorm, die sich jedenfalls typischerweise auch an einen unbestimmten, aber bestimmbaren Adressatenkreises richtet. Was den sachlich-inhaltlichen Anknüpfungspunkt anlangt, wird aber weiterhin die Regelung eines Einzelfalls verlangt, d.h. die personale Allgemeinverfügung muss gegenüber dem betroffenen Personenkreis eine konkrete Regelung treffen. Konkret ist die Regelung dann, wenn sie von den verpflichteten Personen in einer konkreten Situation ein konkretes Verhalten (Tun, Dulden oder Unterlassen) verlangt. Die Abgrenzung von hinreichend konkreten von abstrakten Pflichten kann Schwierigkeite machen,weil sie sich typischerweise nicht auf einen ganz konkreten „Augenblick” beziehen, also einen bestimmten Zeitpunkt (dann wäre der Personenkreis nämlich bestimmt), sondern auf einen zwar konkreten Anlass, der sich in der Lebenswirklichkeit über einen gewissen Zeitraum hinziehen kann und damit eine Tendenz zur abstrakten Regelung aufweist. Schon die Beispiele bei Thoma belegen dies, wenn der Anlass für eine konkrete Regelung etwa das Auftreten eines Schädlings in den Weinbergen oder der Ausbruch einer Tierseuche in einem bestimmten Gebiet ist. Aber auch die in neuerer Zeit aufgetretenen Fallkonstellationen zeigen dies deutlich:

Beispiele: Die Auflösung einer Versammlung  *36 durch eine per Megaphon bekanntgegebene Verfügung, die akustisch nicht von allen Teilnehmern zur Kenntnis genommen werden kann, gilt auch für diejenigen, die erst zu einem späteren Zeitpunkt dazu stoßen und erst später Kenntnis erhalten. Das über den Rundfunk bekannt gegebene Verbot, in einem bestimmten räumlichen Einzugsbereich Endiviensalat zu verkaufen, gilt für den vorhandenen Salat nicht nur im Augenblick der Bekanntgabe, sondern auch für einen begrenzten weiteren Zeitraum (BVerwGE 12, 87 (89)). Für die Dauer einer bestimmten Veranstaltung wird ein Versammlungsverbot erlassen;  *37 Angehörigen einer „Drogenszene” gegenüber wird ein polizeilicher Platzverweis, verbunden mit einem zeitlich befristeten Betretensverbot erlassen (VGH Mannheim NVwZ-RR 1997, 225; NVwZ 2003, 115). Der Erlass eines allgemeinen Fahrverbots wegen Nebels oder aus anderen Gefahrengründen wird ebenfalls als Allgemeinverfügung einzustufen sein.  *38 Problematisch dagegen die Verlängerung der Ladenöffnungszeiten in Hannover für die Dauer der Weltausstellung durch Allgemeinverfügung (nach VG Hannover NVwZ-RR 2001, 307, 309 zulässig).